Jaakko Blomberg                                                                            

Puolustusyhteistyö kriisitilanteessa

Suomen turvallisuuspolitiikan yhtenä kivijalkana on edelleen pysyminen sotilasliittojen ulkopuolella, vaikka sotilaallisen liittoutumisen mahdollisuutta ei ole suljettu pois. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittelyssä ja esittelyssä on viimeisten vuosien aikana tapahtunut mielenkiintoista kehitystä. Sen voi tiivistää yhteen sanaan: puolustusyhteistyö.

Suomen osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen yhteistoimintaan alkoi jo vuonna 1956, kun ensimmäiset suomalaiset rauhanturvaajat lähtivät YK:n rauhanturvaoperaatioon Suezilla. Osallistuminen on jatkunut ja jatkuu edelleen. 1990-luvulla toiminta laajeni niin, että siihen tuli YK:n lisäksi muita järjestäjiä: Nato, Euroopan unioni ja ETYJ. Toimintaa alettiin kutsua laajemmin kansainväliseksi kriisinhallinnaksi.

Osallistumista kriisinhallintaan on pidetty ja edelleen pidetään tärkeänä paitsi kansainvälisenä vastuun kantamisena myös Suomen oman sotilaallisen puolustuskyvyn vahvistajana. Näin asia nähtiin vielä kymmenen vuotta sitten. Sitten tuli uusi virike, kun Euroopan unionin vuonna 2007 allekirjoitettuun Lissabonin sopimukseen otettiin mukaan keskinäisen avunannon velvoite. Sen mukaan, ”jos jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi, muilla jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa sille apua kaikin käytettävissään olevin keinoin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan 51 artiklan mukaisesti.”

Kun siihen asti puolustusyhteistyö oli nähty hyödylliseksi oman puolustus- ja kriisinhallintakyvyn kehittämisessä, se sai lisäksi uuden merkityksen, jonka mukaan se edistää kykyä antaa ja vastaanottaa sotilaallista apua kriisitilanteessa. Muutosta Suomen turvallisuuspolitiikassa voidaan seurata hallituksen turvallisuus- ja puolustuspoliittisissa selonteoissa

                                                                 ***

Vuoden 1997 selonteossa ”Euroopan turvallisuus ja Suomen puolustus” (VNS 1/1997 vp) jo viitataan sotilaallisen avun saantiin yhtenä tekijänä maan puolustuksessa: ”Jos Suomen omat voimavarat eivät riitä, Suomi voi YK:n peruskirjan mukaan pyytää muiden maiden apua hyökkäyksen torjumiseen. Valmiuksien luominen avun vastanottoon on tarpeen ottaa huomioon puolustuksen kehittämisessä. Avun saanti kriisitilanteessa on kuitenkin epävarmaa, koska Suomi ei kuulu sotilaallisten turvallisuustakuiden piiriin.” Selonteossa on myös lausuma, jonka mukaan ”unionin jäsenenä Suomi ei voi olla puolueeton Euroopan unionin ja kolmannen osapuolen välisessä konfliktissa.” Seuraavassa, vuoden 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa (VNS 2/2001 vp) tällaisia lausumia ei esiinny.

Vuoden 2004 selonteossa (VNK 16/2004) viitataan EU:n uudessa perustuslaillisessa sopimuksessa hyväksyttyyn avunantovelvoitteeseen ja todetaan sen vahvistavan merkittävästi unionin keskinäistä yhteisvastuuta. Tuo sopimus kuitenkin kaatui eräiden jäsenvaltioiden kansanäänestyksissä ja sen tilalle muokattiin vuonna 2007 Lissabonin sopimus, johon keskinäisen avunannon velvoite sisältyi samansisältöisenä.

Vuoden 2009 selonteossa (VNK 11/2009) arvioidaan Lissabonin sopimuksen keskinäisen avunannon velvoitetta. Selonteossa todetaan mm. että ”kriisinhallinnan kautta syntyy yhteistoimintakykyä sotilaallisen avun vastaanottamiseen ja antamiseen.” Jos omaa puolustuskykyä arvioitaessa voimavarat osoittautuvat ”riittämättömiksi on välttämätöntä varmistaa jo normaalioloissa sotilaallisen ja muun avun saanti kriisitilanteessa tiiviissä kansainvälisessä yhteistyössä tai liittoutumalla.” Lissabonin sopimus astui voimaan selonteon valmistumisen jälkeen joulukuussa 2009.

                                                                 ***

Käsitteet ”sotilaallinen yhteistoimintakyky” ja ”suorituskyky-yhteistyö” vakiintuivat käyttöön. Vuoden 2012 selonteossa (VNK 5/2012) kuvataan suorituskyky-yhteistyötä laajasti ”toisiaan täydentävillä foorumeilla Pohjoismaiden kesken Nordefcossa, EU:ssa, Naton kumppanuuden puitteissa ja myös kahdenvälisten järjestelyiden kautta.”

”Suomi kehittää yhteistoimintakykyään ja parantaa mahdollisuuksiaan osallistua sotilaalliseen kriisinhallintaan, riippumatta siitä, onko kyseessä Naton, EU:n vai YK:n johdolla toteutettava kriisinhallintaoperaatio. Sotilaallisen yhteistoimintakyvyn kehittäminen myös parantaa teknisiä valmiuksia ottaa kansainvälistä apua vastaan kriisitilanteessa.”

”Kokonaisvaltaisen lähestymistavan mukaisesti on arvioitava omien kansallisten voimavarojen riittävyys tehtävien täyttämiseksi.” Ja selonteko toistaa edellisessä olleen arvion: ”Voimavarojen osoittautuessa riittämättömiksi on välttämätöntä varmistaa jo normaalioloissa sotilaallisen ja muun avun saanti kriisitilanteessa tiiviissä kansainvälisessä yhteistyössä tai liittoutumalla.”

”Kriisinhallintaan osallistuminen on keino kantaa kansainvälistä vastuuta, kohottaa kansainvälistä painoarvoa ja kehittää osaamista. Osallistuminen kansainväliseen vastuunkantoon vahvistaa mahdollisuuksia saada apua kriisitilanteissa.”

                                                                 ***

Vuoden 2016 ulko- ja turvallisuuspoliittisessa selontekoa (VNK 7/2016) laadittaessa kansainvälinen jännitys oli kasvanut. Kansainvälinen puolustusyhteistyö sai lisää merkitystä Suomen politiikan erittelyssä. ”Aseellisen hyökkäyksen torjumiseksi Suomi ylläpitää turvallisuusympäristöön suhteutettua kansallista puolustuskykyä ja jatkaa puolustusyhteistyötä.”

”Varautuminen turvallisuusympäristön asettamiin vaatimuksiin ja Suomen lähialueen turvallisuuden vahvistaminen edellyttävät yhteistyön syventämistä ja aktiivista eri toimijoihin vaikuttamista. Normaaliolojen tiivis yhteistyö luo puitteet myös poikkeusoloissa tapahtuvalle yhteistyölle.”

Selonteko toteaa, että Euroopan unionin yhteisvastuulauseke (SEU 222 artikla) ja keskinäisen avunannon lauseke (SEU 42 (7) artikla) vahvistavat unionia turvallisuusyhteisönä ja lisäävät jäsenvaltioiden keskinäistä solidaarisuutta. ”Keskinäisen avunannon lausekkeella on Suomen näkökulmasta vahva turvallisuuspoliittinen merkitys sekä periaatteellisesti että käytännössä. Lauseke edellyttää unionin jäsenmailta valmiutta konkreettisen avun antamiseen ja tukee maiden toimia uhkien ennaltaehkäisemisessä. Avunantolauseke on jäsenvaltioita yhtäläisesti velvoittava. Suomi luo tarvittavat valmiudet lausekkeiden mukaisten velvoitteiden täytäntöönpanoon ja kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen.”

Kansainvälisessä puolustusyhteistyössä, johon Suomi on osallistunut, on korostunut lisääntyvä monikansallinen sotaharjoitustoiminta erityisesti Itämeren alueella, samalla kun kansainvälinen kriisinhallintatoiminta on jatkunut eri kriisialueilla.

”Kahdenvälinen ja monenkeskinen puolustusyhteistyö on tärkeä osa Suomen puolustuskyvyn ylläpitoa, kehittämistä ja käyttöä sekä ennaltaehkäisyä. Myös sotilaallisen avun vastaanottokyky on tärkeä osa puolustuksen kehittämistä. Kansainvälisen avun vastaanottamisen edellyttämät toimet huomioidaan laaja-alaisesti valtionhallinnon varautumisen kehittämisessä. Vastaavalla tavalla Suomi kehittää kykyä antaa sotilaallista tai muuta kansainvälistä apua.”

Puolustusyhteistyö erityisesti Ruotsin kanssa on syventynyt viime vuosina. Kiinnostus on vahvaa molemmissa maissa. Mitään kahdenvälisiä sitoumuksia (sotilasliittoa) ei ole näköpiirissä, mutta selonteon kuvaus puolustusyhteistyöstä Ruotsin kanssa on paljonpuhuva.

”Puolustusyhteistyö Ruotsin kanssa tähtää Itämeren alueen turvallisuuden sekä Suomen ja Ruotsin puolustuksen vahvistamiseen. Yhteisellä toiminnalla korotetaan välikohtausten ja hyökkäysten kynnystä. Tämä myötävaikuttaa alueen vakauden lujittumiseen. Puolustusyhteistyötä kehitetään kattamaan operatiivinen suunnittelu kaikissa tilanteissa. Esimerkkejä näistä voivat olla alueellisen koskemattomuuden puolustaminen tai YK:n peruskirjan 51 artiklan mukaisen kollektiivisen itsepuolustusoikeuden harjoittaminen. Myös siviili- ja sotilaallisten voimavarojen yhteiskäytön valmistelu on tärkeää.”

Selonteossa ilmaistaan selkeästi Suomen harjoittaman kansainvälisen puolustusyhteistyön viitekehys. ”Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön nykyisessä tilassa ja kehityspotentiaalin valossa Suomella ei ole mahdollisuutta eikä halua eristäytyä. EU:n jäsenenä Suomi ei voisi olla ulkopuolinen jos sen lähialueilla tai muualla Euroopassa turvallisuus olisi uhattuna.”

                                                                 ***

Hyväksyessään ulkoasiainvaliokunnan vuoden 2016 selontekoa käsittelevän mietinnön (UaVM 9/2016) eduskunta yhtyi selonteossa ilmaistuun näkemykseen Suomen eristäytymisen ja ulkopuolella pysymisen mahdottomuudesta, jos lähialueen tai Euroopan turvallisuus olisi uhattuna.

Eduskunta on kuitenkin selontekoa pidättyvämpi puolustusyhteistyön merkityksen suhteen. Mietinnössä korostetaan, että ”mahdollinen konflikti lähiympäristössämme vaikuttaisi suoraan Suomen turvallisuuteen”. Kuitenkin ”Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan selkeänä päämääränä on ehkäistä Suomen joutuminen sotilaallisen konfliktin osapuoleksi”.  Toisin sanoen, ”Suomen tulee toimia niin, ettei se sotilaallisen konfliktin sattuessa joudu sotatoimien kohteeksi”. Valiokunta toteaa samassa yhteydessä, että ”Suomi ei salli alueensa käyttämistä vihamielisiin tarkoituksiin muita valtioita vastaan”.

                                                                 ***

Helmikuussa 2017 antamassaan puolustusselonteossa (VNK 5/2017) valtioneuvosto korostaa monin tavoin kansainvälistä puolustusyhteistyötä osana Suomen puolustuskykyä. ”Suomi vahvistaa kansallista puolustuskykyä ja tiivistää kansainvälistä puolustusyhteistyötä.” ”Puolustusyhteistyö on tärkeää Suomen puolustuskyvyn ja uhkien ennaltaehkäisyn kannalta.” ”Puolustuskyvyllä turvataan Suomen itsenäisyys ja alueellinen koskemattomuus. Puolustuskyky muodostuu puolustusjärjestelmän sotilaallisista suorituskyvyistä sekä kansallisesta viranomaisyhteistyöstä ja kansainvälisestä puolustusyhteistyöstä.”

Puolustusselonteko toistaa vuoden 2016 selonteon kannan, jonka mukaan ”EU:n jäsenenä Suomi ei voisi olla ulkopuolinen, jos sen lähialueella tai muualla Euroopassa turvallisuus olisi uhattuna”. Samoin puolustusselonteko toteaa, että ”Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisenä tavoitteena on välttää joutumasta sotilaalliseen konfliktiin”.

Puolustusselonteossa viitataan eduskunnan lausumaan, ”ettei Suomi salli alueensa käyttämistä vihamielisiin tarkoituksiin muita valtioita vastaan”. Kuitenkin selonteko toteaa, että ”valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon linjausten pohjalta tämä ei rajoita Suomen mahdollisuuksia antaa ja ottaa vastaan kansainvälistä apua tai tiivistää puolustusyhteistyötä”.

Puolustusselonteko tuo esiin sotilaallisen avun saamisen ja antamisen merkityksen. ”Suomi luo valmiudet antaa ja vastaanottaa sotilaallista apua. Sotilaallisen avun vastaanottokyky on osa kansallista puolustuskykyä. Sotilaallisen avun antaminen ja vastaanottaminen otetaan huomioon valtionhallinnon varautumisessa ja harjoittelussa sekä puolustusvoimien suunnittelussa.”

Puolustusselonteon mukaan ”puolustusyhteistyö vahvistaa normaali- ja poikkeusolojen puolustuskykyä, parantaa uhkien ennaltaehkäisykykyä sekä edesauttaa poliittisen ja sotilaallisen avun saamista tarvittaessa.”  ”Puolustusyhteistyötä ei kuitenkaan saada Suomelle puolustusliiton jäsenyyteen kuuluvia turvatakuita. Normaaliolojen yhteistyö on perusta poikkeusoloissa tapahtuvalle yhteistyölle. Puolustusyhteistyössä tarvittava luottamus rakennetaan vakaalla ja pitkäjänteisellä toiminnalla. Suomi kehittää laajan yhteistyöverkoston avulla järjestelyjä, joita voidaan hyödyntää kaiken mahdollisen avun saamiseksi mahdollisen kriisin alkuvaiheesta alkaen.”

Suomen kahdenvälisessä yhteistyössä Ruotsilla on erityisasema. Puolustusselonteko toteaa, että ”puolustusyhteistyö Ruotsin kanssa tähtää Itämeren alueen turvallisuuden sekä Suomen ja Ruotsin puolustuksen vahvistamiseen. Suomi ja Ruotsi syventävät puolustusyhteistyötä, jota kehitettään kattamaan operatiivinen suunnittelu kaikissa tilanteissa. Esimerkkejä näistä voisivat olla alueellisen koskemattomuuden turvaaminen tai YK:n peruskirjan 51 artiklan mukaisen kollektiivisen itsepuolustusoikeuden harjoittaminen. Kahdenvälisen puolustusyhteistyön syventämiselle ei aseteta ennakkoon rajoitteita. Suomi on yhteistyössä aktiivinen.”

                                                                 ***

Vuosien 2016 ja 2017 selonteoissa kirjattu turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehitys on nähtävä seurauksena sekä EU:n Lissabonin sopimuksen avunantovelvoitteesta että kiristyneiden kansainvälisten suhteiden asettamista haasteista. Uudessa tilanteessa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ytimessä on itsenäinen puolustuskyky, jota täydennetään mahdollisuudella nojata puolustusyhteistyöhön kriisitilanteessa sekä EU:n jäsenvaltioiden että Naton ja sen jäsenvaltioiden kanssa. Lissabonin avunantovelvoite luo turvallisuusyhteisön. Kysymys on joka tapauksessa mahdollisuudesta yhteistyöhön, ei sitoumuksesta. Geopoliittisista syistä voidaan kuitenkin ennakoida, että Itämeren alueella syntyvässä kriisissä valmiutta ja tarvetta puolustusyhteistyöhön on niin EU:n ja Naton puitteissa kuin kahdenvälisesti Suomen ja Ruotsin välillä. Yhteistyön toteutuminen ja muoto riippuisi luonnollisesti kehittyvän kriisin luonteesta.

Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta näkee vaaran, että puolustusyhteistyö kriisitilanteessa vetäisi Suomen osapuoleksi syntyvässä konfliktissa. Puolustusselonteossa puolustusyhteistyön rooli on vahvistunut. Hallituksen linja perustunee siihen, että puolustusyhteistyö kriisitilanteessa olisi vain mahdollisuus, jota sovellettaisiin, jos se nähtäisiin edistävän Suomen turvallisuutta. Lähtökohtana puolustusyhteistyössä on aina vastavuoroisuus. Voidaan myös todeta, että mahdollisuus puolustusyhteistyöhön oman uskottavan puolustuskyvyn rinnalla vaikuttaa pelotteena ja voi ennalta ehkäistä kriisin syvenemistä. Vastaavasti vakiintuneen yhteistyömallin luoma turvallisuusyhteisö vahvistaa alueen vakautta ja turvallisuutta.  Seuraavaksi on eduskunnan asia arvioida hallituksen linjanvetoa tuoreessa selonteossa.

26.2.2017 Jaakko Blomberg